根据中央《关于全面推进依法治国若干问题的决定》（以下简称决定），最高人民法院在“四五纲要”中提出了要实行法官员额制，2015年新增的试点法院也在第一批试点法院的基础上开展法官员额制改革，施行法官员额制度。意见要求“根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量（含暂住人口）、案件数量、案件类型等基础数据，结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素，科学确定四级法院的法官员额。根据案件数量、人员结构的变化情况，完善法官员额的动态调节机制。科学设置法官员额制改革过渡方案，综合考虑审判业绩、业务能力、理论水平和法律工作经历等因素，确保优秀法官留在审判一线”。
上海市作为司法改革试点的“排头兵”，具有很强的示范效应。按照最近公布的上海市司法改革试点方案，33%的法官员额成为司法界一个热门数字。我国多数法院中，法官比例都超过33%，然而上海法院拟设定3至5年时间的过渡期，逐步将法官、审判辅助人员、行政管理人员的员额比例控制到33%、52%和15%[1]。作为二类地区的黑龙江省，法官员额数应低于中央司法改革领导小组确定的39%的数额，但与发达省份相比，数额亦不能过低。目前，我省几乎所有法官都十分关心除正常离职、退休的人员外，法官的员额比例多少合适，今后又会有哪部分人将被纳入到法官员额中。对法官员额制的忧虑成为绝大多数法官挥之不去的心病。
一、法官现状分析
以笔者所在同江法院为例，简要分析一下基层法官的现状。同江市位于黑龙江省佳木斯地区东部，辖区面积约6400平方公里，人口约21万人，辖区共有4镇6乡，各乡镇人口分布不均，多则10000人左右，少则3000人左右。同江市法院现在政法专项编制为54个，实有人员49人，现有法官37人，约占全院总人数的75.5%；年龄结构：30岁以下2人，30—35岁1人，35-40岁0人，40-45岁9人，45-50岁10人，50岁以上15人；学历结构：中专0人，大专9人，本科26人，硕士2人。其中法律专业毕业的法官32人，法律院校科班毕业的法官仅3人；职级结构：副处级法官1人，正科级法官11人，副科13人，科员12人；法律职务：院长1人，副院长3人，审委会委员9人，审判员7人，助理审判员11人。科室分布：院长副院长4人，民一庭3人，民二庭2人，刑庭3人，行政庭1人，执行局5人，信访办2人，审管办2人，研究室1人，监察室2人，专职委员2人，立案2人，政工科1人，办公室1人，审监庭2人，四个法庭每个法庭各1人，共计4人。法官等级情况：四级高级法官13人，一级法官8人，二级法官2人，三级法官9人，五级法官1人。年度办案平均数量43件。
根据以上资料分析，同江法院法官情况具有以下特点：
（一）年龄普遍偏高，年轻法官少
我院年轻法官数量较少，30岁以下的法官目前仅有3人，年龄普遍集中在40至50岁之间，而50岁以上法官所占比例比较高，共15人，占法官总数的40.5%左右。
（二）法学专业人才匮乏
我院法学专业毕业人员仅有3人，其余法律专业人员多数为在职取得法学第二学历，还有一部分是党校和黑龙江大学函授学历。
（三）科级以上干部多
我院法官中科级以上干部较多，占到法官总数的64.8%，这给将来法官员额比重带来了一定压力，因为按照现如今的管理模式，科级以上干部基本上都是各部门的领导，让这些人退出法官员额之后压力将非常大。原因在于这些法官多年一直坚持兢兢业业地工作，倘若因为职位晋升而不能进入法官队列，会使其心理落差增大、矛盾委屈难以化解，这些负面情绪很有可能会影响到他们今后的工作和人生。
（四）助审员和审判员少，法官职务层次偏高
四级高级法官所占比例较高，占35%。基层法院四级高级法官只应有一名，就是院长，但几年来，为了提高法官待遇，增加法官尊荣感，提升法官的工作积极性，选升了大量的四级高级法官，这点本没有错，但却为法官员额埋下了隐患，试想一下，任完了，怎么免，这部分法官多数在法院工作多年，为法院建设付出了很大努力，做出很大贡献，不能说免就免，亦或是直接切到员额之外。
（五）非审判部门法官数量偏高
我院非审判部门法官人数（包括院长、副院长）共11人。由于这部分法官的各方面业务水平以及写作能力突出，便被安排从事司法调研、审判管理等工作，成为“不办案的法官”。这些人可以说是法院的人才，法官中的精英，只是因长期在非审判岗位工作而缺乏审判实践经验。
（六）法官等级出现分化
由于我院四年未调整批复法官等级，所以一部分法官还没有法官等级，在已有法官等级的法官中，四级高级法官所占比例较高。这些没有法官等级的法官均已工作多年，且多是近年招录的法学专业毕业生，他们将是法院未来的中坚力量。
通过上述分析可以看出，基层法院法官确定员额应考虑以下几方面因素。
1.保留有审判经验的老法官
老法官是财富，不能“一切了之”，必须综合考虑如何调动其工作积极性，充分利用其丰富的审判经验，发挥其专业优势。
2.将有发展前途的年轻法官纳入到员额
年轻法官是法院的未来，特别是一些法官已在审判岗位工作多年，有了一定的经验，更不能随意将其排除在法官员额之外。
3.解决审判辅助部门法官问题
审判辅助岗位的法官都具有很强的工作能力，多年来为法院工作做出了很大贡献，并且长期处于辛苦疲劳状态，倘若因为工作需要而被排除在员额之外是不公平的。
4.确定法官员额的方式
采取何种方式确定法官员额是基层法官普遍关心的问题。有的试点法院拟采取考试的模式，有的论资排辈，让助理审判员“就地卧倒”转成法官助理，笔者认为这些方式都是不科学的。
二、如何确定法官员额
合理确定法官员额是实现司法改革目的的基础，科学确定四级法院的法官员额，使法官在编制限额内实行员额管理是这次司法改革的重中之重。确定法官员额就为下一步落实法官员额制和分类管理打下了基础。笔者认为确定员额需要参考以下几个方面：
（一）案件数量
案件数量作为参考依据是可行的，原则上应该是案件数量越多，法官数量也应越多。
（二）法院辖区经济社会发展状况、人口数量（含暂住人口）
辖区人口和经济发展状况直接影响辖区的案件数量，所以确定法官员额必须参考辖区实际情况。从我院来看，案件量呈逐年上升趋势，所以不能以之前的案件数量为准，要考虑到地区的发展状况和前景。
（三）法官素质
相比发达地区，同江市属于艰苦边远和欠发达地区，所以很难吸引到更多的法律专业人才，进而导致法官专业素质普遍偏低，这一事实也直接影响到法官的办案能力和办案数量。就我院目前情况来看，若单单以案件多少来定员额，还是会存在案多人少的问题。因此，艰苦边远地区和欠发达地区更需要大量具有一定业务素质的法官。
（四）影响法官员额确定的因素
法官员额的确定需要结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素。全国四级法院，基层法院的工作量是最大的，所以原则上基层法院的员额也应该是最多的。法官的工作量不能单以案件数量来计算，因为他们除了审理案件还负责法院安排的其它审判辅助工作，例如调研、宣传、社会矛盾调解、信访、辖区重大矛盾协调化解，还有一些本应由书记员、法警负责的工作，例如送达，订卷，上传法律文书等。基层法院审判辅助人员的配置几乎为零，以我院为例，书记员只有3人，法警不负责订卷和审判的辅助工作，只负责安保工作。绝大多数的审判辅助工作均由法院聘任的临时书记员来完成。由于聘任工作人员的待遇受限，所以导致部分临时工作人员存在不愿认真负责地工作的心理，从而无法在短期内把他们培养成业务熟练的书记员或助理。还有，经费紧张一直是困扰基层法院的难题，办案保障条件不能满足现状。例如，陪审员经费目前还未列入地方财政预算，有的地方政府会以专项拔款方式给付此项经费，有的则没有此笔专款；还有，经费紧张也会无法满足干警培训学习和完成学历教育等提高业务素质的需求。由此可知，基层法院实际所需的其它经费更为紧张。年初，我院经调研后，向市委汇报了资金缺口，数额高达400多万元。
（五）老法官的安置
过渡期内要做好老法官的安置、消化工作。一方面老法官是法院巨大的财富，可以充分学习和利用他们多年积攒的丰富经验；另一方面倘若让德高望重的老法官转成助理法官，难免会使他们有一定的心理落差，进而造成工作热情不高，得过且过的局面。那么，只有妥善安置老法官才可以稳定法院队伍，减少不必要的内部矛盾。
综上所述，辖区案件数量、法官工作量与审判辅助人员配置状况，是确定法官员额的三个关键点。
三、如何做好法官员额制的推进
（一）严格执行员额比例要求
中央下发的文件要求确定法官员额比例不能高于39%，即不能高于政法编制的39%,这一红线不能突破。实行法官员额制的目的是保障一线法官的数量，让审理者裁判，让裁判者负责，走职业化道路是中国法官的必然选择，员额并不是多多益善，分配合理是关键。
（二）重视过渡时期，保护好审判资源
关于过渡时期的政策国家还没有明确规定， 但笔者认为应该处理好过渡时期可能会遇见的几个问题：1.尽可能缩小员额内法官和员额外法官在工资待遇方面的差距，避免出现一些心理落差；2.执行过渡政策的五到七年内，应保留员额外法官的原有待遇，包括政治待遇；3.新、老法官进入员额最好明确统管时间，实行“老人老办法，新人新办法”。新进人员需按照新政策通过考试确定是否进入员额，而员额外的老法官，建议酌情考虑是否需要一定要采取考试模式进入员额。4.可以采取“退一批、转一批、任一批”的方式妥善管理老法官。视各地情况而定，对于工龄满20-25年以上的法官，可以提前申请办理退休手续，这种做法虽然会流失一部分法官，但可暂缓法官员额压力，也能使一部分不适合从事法官职业的法官自然退出法院系统。实行新政策时难免会出现一些想入额，又不想参加考试的法官，对于这种情况，可以通过加强法官考核和严格执行绩效管理的方式，迫使这些法官自觉地申请转为法官助理或者参加员额考试。而一些成熟的业务骨干，特别是省级优秀法官、办案能手、调解能手，建议可以直接任命为法官，进入员额。5.解决执行人员的法官化问题。若执行法官单独成序列或单独设立执行局，不归法院系统管理，那么“执行法官”也就不会存在了，可以称他们为案件执行官，通过这种方式也能够缓解法官员额的部分压力。
（三）推进法官员额制，既要“做加法”，也要“做减法”
“做加法”就是配合主审法官、合议庭负责制改革，将优秀的审判资源集中到办案岗位的一线。而“做减法”是通过建立科学的人员分类方法、业绩评价体系和法官问责办法，完善不适任法官的退出的机制，减少非办案岗位占用的法官员额。无论“做加法”还是“做减法”，展开工作时要避免“一刀切”，同时也不能“唯资历论”或“唯职务论”。在选任主审法官时，庭长、审判长不一定会被任命为主审法官，他们都需要通过公开、公正选拔程序，并定期接受考核，避免人才选拔时出现行政化倾向，归正工作风气，使每位法官能各司其职、各谋其政，合理利用工作资源，这样做就不会打消年轻法官的工作积极性，也不会阻碍法官群体新陈代谢的进程。而“一刀切”的做法是忽视了法院目前的人案结构现状，一旦法官员额迅速压缩、入职门槛变高、选任周期延长，多数基层法院将再次陷入案多人少的窘境，审判效率会大幅降低，司法公正更难以保证[2]。
（四）适者生存
为保障法官队伍永葆先进活力，应当进一步畅通出口，加强舆论引导，转变“下”的观念。
一方面，加强舆论引导，消除“上荣下辱”的陈旧观念。要打破“不犯错误不退位”的思想障碍，不适应法官工作，并不等于做为干警不称职，这种“下”是顺应形势，适应改革的要求，所以在法院内部要营造出干警“下” 的良好舆论环境，在外部要广泛宣传，扎实社会基础，要让人觉得不当法官了，并不是一件难堪的事。另一方面，树立法官作为一种职业既有就业、也有失业的观念，引进竞争机制，逐步加强法官职业设计。
明确考核标准，让法官“下”有依据。必须以岗位职责规范为核心,加大对法官实绩考核的力度。法官“下”的标准要进一步明确，要严格执行标准，一视同仁，让干警退出法官员额时，心中平衡。
明确考核标准，让法官“下”有依据。必须以岗位职责规范为核心,加大对法官实绩考核的力度。法官“下”的标准要进一步明确，要严格执行标准，一视同仁，让干警退出法官员额时，心中平衡。
明确考核部门，让法官“下”得服气。设立法官考核委员会，由上级法院工作人员、律师、社会名流、普通群众组织成一个法官考核委员会，类似于第三方考核，得出比较公正的考核结果，让法官心中无怨，心中服气。
完善保障机制，让法官“下”能放心。建立一套合理安置分流的保障制度，让“下”的法官有条件、有能力胜任新的岗位。同时可以考虑将法院的优秀人才（退职法官）向组织部门推荐，逐步建立起组织部门宏观调控、单位积极推荐、个人与用人单位双向选择的干部安置模式，让退职法官在更广阔的天地发挥自己的才能和优势。对届满、降职、辞职的干警，要完善相应的工作制度和帮扶机制。
四、应对立案登记制，做好法官员额制的配套设施建设
2015年4月1日中央深改组通过了《人民法院推行立案登记制改革的意见》，该意见于2015年5月1日施行。据统计，施行一个月以来，全国法院收案量激增29%，我省是54%。由于各地存在案多人少的问题，所以实行立案登记制后，收案量的激增势必会影响法官员额制的落实。如果坚持按员额落实法官入额，那么案多人少的矛盾将会更加突出。要解决这一矛盾，除了执行好过渡时期的政策，让现有法官发挥好作用外，还应该做到以下几点：
（一）保证法官专注审判
确定员额的同时，确定审判辅助人员的比例，并且只增不减，保证有足够的审判辅助人员帮助法官解决工作上的问题，使法官从繁杂的程序性事务中解脱出来，专注于公正裁判。
（二）购买社会服务，以减轻法官工作负担
近年来，我院一直是通过购买社会服务的方式，来解决人员不足问题。虽然会增加经费，但会解决暂时的困难。
（三）建立完善办案责任制
办案责任是依法取得审判权的法官，在履行执法办案、审判管理、审判监督过程中，违反法律法规和纪律规定、管理规定以及法官行为规范、道德准则，严重损害和影响人民法院司法为民、公正、公信形象，依法、依规应当承担的办案岗位责任[3]。有关办案责任的制度设计，旨在解决好办案责任如何发现、如何认定、如何追究的问题，特别是责任追究程序如何启动、由谁来启动等具体操作的问题，力求办案问责制度落到实处。与办案责任制相关就是法官档案。法官档案应由法官考核部门建立管理，只有这样才能避免走过场，流于形式。
（四）做好审判职权的优化配置
从审判职权内容上看，包括审判权和与审判权相关的辅助性权力两大组成部分，其中，审判权又包括管辖权、审理权和裁判权三项权能；与审判权相关的辅助性权力又包括审判事务管理权、审判解释权和审判指导监督权三项权能。从审判职权配置的表现形式上看，可分为纵向和横向两个方面，所谓纵向的审判职权配置，主要是指审判职权在上下级法院之间的分配与设置。所谓横向的审判职权配置，包括两个层面：一是审判职权在同一层级法院之间的分配与设置，比如地域管辖分工等；二是审判职权在同一法院内部的分配与设置，比如审判机构的职能分工、审判组织的权限等[4]。
就同一法院内部的审判职权配置来讲，应着重在审判职权的横向优化配置方面进行制度设计，最主要的是对审判权、审判事务管理权和审判指导监督权等进行合理配置。只有如此，才能在权力的制约监督上做到管控到位、管控有度、管控有序、管控有效。目前法院所进行的审判权运行机制改革，主要是内部的改革，旨在通过建立符合司法规律的审判权运行模式，真正构建起让审理者裁判，让裁判者负责的审判机制。通过弱化行政权，优化配置审判资源，改革审判委员会、合议庭制度，去行政化。在保持现有业务庭行政建制的基础上成立了多个合议庭，任命审判长。改变原有审判庭框架，建立一个合议庭即为一个审判庭的工作模式。且每个合议庭的成员均相对固定，除因回避或者其他特殊情况，不能继续参加案件审理之外，不得随意更换。限缩审判委员会讨论案件范围，明确界定院长、副院长、庭长、审判长、独任审判员签批法律文书的范围，建立健全院长、副院长、庭长过问案件全程登记备案留痕制度，将审理权和裁判权统一，减少层层审批及超职权过问等对独立审判的行政化干预。实行各领域均衡分案，避免忙闲不均。实行院庭长办案，规定办案数额，减少一线审判压力。
